 剛剛過(guò)去的2015年是“十二五”收官之年，也是中國(guó)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、十分困難的一年。國(guó)家相關(guān)部門(mén)圍繞“宏觀(guān)政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀(guān)政策要活、改革政策要實(shí)、社會(huì)政策要托底”，相繼出臺(tái)了一系列政策措施。
作為一家專(zhuān)注于礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)律師事務(wù)所——北京市雨仁律師事務(wù)所，以打造最具價(jià)值礦產(chǎn)資源法律智庫(kù)為宗旨，對(duì)2015年國(guó)家層面所發(fā)布的礦業(yè)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了盤(pán)點(diǎn)，精心梳理了影響中國(guó)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的十大法規(guī)政策。
近日，中國(guó)礦業(yè)報(bào)記者專(zhuān)訪(fǎng)了北京市雨仁律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、我國(guó)礦業(yè)法律問(wèn)題專(zhuān)家申升，就這十大法規(guī)政策對(duì)中國(guó)礦業(yè)的影響進(jìn)行了剖析和點(diǎn)評(píng)。
一、國(guó)家發(fā)展和改革委等部門(mén)發(fā)布《愿景與行動(dòng)》(“一帶一路”戰(zhàn)略)
2015年3月28日，國(guó)家發(fā)展和改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》中提出，要拓展相互投資領(lǐng)域，加大煤炭、油氣、金屬礦產(chǎn)等傳統(tǒng)能源資源勘探開(kāi)發(fā)合作，積極推動(dòng)水電、核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能等清潔、可再生能源合作，推進(jìn)能源資源就地就近加工轉(zhuǎn)化合作，形成能源資源合作上下游一體化產(chǎn)業(yè)鏈。
二、國(guó)土資源部取消探礦權(quán)采礦權(quán)協(xié)議出讓申請(qǐng)審批
按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》相關(guān)要求，國(guó)土資源部于2015年8月24日印發(fā)了《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，將嚴(yán)格管理和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓。
通知對(duì)勘查、開(kāi)采項(xiàng)目出資人進(jìn)行了確定，并經(jīng)礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)集體會(huì)審，對(duì)準(zhǔn)許以協(xié)議方式出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)的5種情形進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)通知，協(xié)議出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃及國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策。符合協(xié)議出讓條件的，按照探礦權(quán)、采礦權(quán)審批登記權(quán)限，由登記管理機(jī)關(guān)審批登記頒發(fā)勘查許可證、采礦許可證，不再單獨(dú)進(jìn)行協(xié)議出讓申請(qǐng)審批。
通知規(guī)定，申請(qǐng)以協(xié)議方式出讓探礦權(quán)，原則上應(yīng)提交普查以上(含普查)礦產(chǎn)勘查程度的資源儲(chǔ)量報(bào)告，并按相關(guān)規(guī)定處置價(jià)款。屬于下列情形之一，可先依法申請(qǐng)辦理勘查許可證，達(dá)到普查以上(含普查)程度后再按規(guī)定進(jìn)行價(jià)款處置：國(guó)家已出資勘查但未形成礦產(chǎn)地區(qū)塊，礦產(chǎn)勘查未達(dá)到普查以上(含普查)工作程度的;屬低風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)礦種的探礦權(quán)人申請(qǐng)擴(kuò)大勘查范圍或者采礦權(quán)人申請(qǐng)?jiān)谄渖畈?、毗鄰區(qū)域進(jìn)行勘查，礦產(chǎn)勘查未達(dá)到普查以上(含普查)工作程度的。
通知還規(guī)定，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供配套資源的礦產(chǎn)地，或者為列入國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)的老礦山(危機(jī)礦山)尋找接替資源的找礦項(xiàng)目和異地實(shí)施危機(jī)礦山接替資源找礦項(xiàng)目，需由采礦權(quán)人向登記管理機(jī)關(guān)提供有關(guān)批準(zhǔn)文件或項(xiàng)目計(jì)劃通知;省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的儲(chǔ)量規(guī)模為大中型的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，屬?lài)?guó)土資源部發(fā)證權(quán)限的，由申請(qǐng)人持省級(jí)人民政府向國(guó)土資源部提出協(xié)議出讓申請(qǐng)的文件，向國(guó)土資源部提出申請(qǐng);不屬于國(guó)土資源部發(fā)證權(quán)限的，由申請(qǐng)人持省級(jí)人民政府同意協(xié)議出讓的書(shū)面意見(jiàn)或相關(guān)批準(zhǔn)文件，向登記管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。
對(duì)于已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴(kuò)大勘查開(kāi)采范圍的毗鄰區(qū)域，屬?lài)?guó)土資源部發(fā)證權(quán)限的，由采礦權(quán)人持省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)出具的書(shū)面意見(jiàn)，向國(guó)土資源部提出申請(qǐng);不屬于國(guó)土資源部發(fā)證權(quán)限的，由采礦權(quán)人按照審批權(quán)限向登記管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。對(duì)于已設(shè)探礦權(quán)需要整合或因整體勘查擴(kuò)大勘查范圍涉及周邊零星資源的，若所擴(kuò)范圍超過(guò)現(xiàn)有勘查區(qū)塊面積25%以上(含)，需經(jīng)省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)組織專(zhuān)家論證不宜單獨(dú)另設(shè)探礦權(quán)后，由探礦權(quán)人向登記管理機(jī)關(guān)提出擴(kuò)大變更申請(qǐng);所擴(kuò)范圍不足現(xiàn)有勘查區(qū)塊面積25%的，由探礦權(quán)人直接向登記管理機(jī)關(guān)提出擴(kuò)大變更申請(qǐng)。
此外，石油、天然氣、煤成(層)氣、頁(yè)巖氣和放射性礦產(chǎn)的探礦權(quán)、采礦權(quán)協(xié)議出讓管理辦法由國(guó)土資源部另行制定。據(jù)悉，此通知印發(fā)之日起原《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問(wèn)題的通知》同時(shí)廢止。
三、中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》
生態(tài)文明體制改革是全面深化改革的應(yīng)有之義。2015年9月11日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議，審議通過(guò)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》。就《生態(tài)文明體制改革總體方案》而言，其不是一個(gè)文件，而是一組文件，即1+6。1是《生態(tài)文明體制改革總體方案》，6是包括《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》、《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》、《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》等6個(gè)方面的配套政策。
總體方案提出，生態(tài)文明體制改革總的目標(biāo)是，到2020年，構(gòu)筑起由8項(xiàng)制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代?？傮w方案的主要內(nèi)容分為10個(gè)部分，共56條。全部?jī)?nèi)容可用6+6+8概括，一個(gè)“6”是6大理念，另一個(gè)“6”是6項(xiàng)原則，“8”是8個(gè)支柱或8個(gè)制度。6個(gè)理念是尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，發(fā)展和保護(hù)統(tǒng)一，綠水青山就是金山銀山，自然價(jià)值和自然資本，均衡空間，山水林田湖是生命共同體。6項(xiàng)原則是堅(jiān)持正確方向，自然資源公有，城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一，激勵(lì)和約束并舉，主動(dòng)行為和國(guó)際合作結(jié)合，試點(diǎn)先行與整體推進(jìn)結(jié)合。8項(xiàng)制度是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，空間規(guī)劃體系，資源總量管理和節(jié)約制度，環(huán)境治理體系，環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的市場(chǎng)體系，績(jī)效考核和責(zé)任追究制度。
四、國(guó)土資源部發(fā)布《中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告(2015)》
國(guó)土資源部2015年10月發(fā)布的《中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告(2015)》顯示，2014年中國(guó)進(jìn)一步摸清家底、加強(qiáng)資源節(jié)約與綜合利用、完善礦產(chǎn)資源管理政策、提高地質(zhì)工作服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)多個(gè)“首次”、創(chuàng)造了多個(gè)“第一”。2014年，中國(guó)地質(zhì)勘查投入1145億元，新發(fā)現(xiàn)大中型礦產(chǎn)地249處。油氣勘查取得重大突破，頁(yè)巖氣首次探明地質(zhì)儲(chǔ)量1068億立方米，石油勘查新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量10.6億噸，天然氣9438億立方米。25種重要礦產(chǎn)資源潛力評(píng)價(jià)表明，礦產(chǎn)資源平均查明率為30.3%，找礦潛力巨大。2000米以淺，煤炭預(yù)測(cè)資源量3.88萬(wàn)億噸，資源查明率為29.6%;鐵礦預(yù)測(cè)資源量1960億噸，資源查明率為33.1%;銅礦預(yù)測(cè)資源量3.04億噸，資源查明率為29.5%;鋁土礦預(yù)測(cè)資源量179.7億噸，資源查明率為20.3%。
資源節(jié)約與綜合利用進(jìn)一步加強(qiáng)。中國(guó)制定和發(fā)布了礦產(chǎn)資源綜合利用評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)3年共發(fā)布20個(gè)礦種的開(kāi)采回采率、選礦回收率、綜合利用率指標(biāo)要求，連續(xù)3年共優(yōu)選出159項(xiàng)先進(jìn)適用技術(shù)予以推廣，分4批優(yōu)選661家礦山企業(yè)作為國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位。
礦產(chǎn)資源管理政策進(jìn)一步完善。中國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記、開(kāi)采登記和探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理等行政法規(guī)進(jìn)行修改，發(fā)布了地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法和國(guó)土資源行政處罰辦法，取消23項(xiàng)與礦產(chǎn)資源相關(guān)行政及非行政審批事項(xiàng)。將煤炭、原油、天然氣等礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)降為零費(fèi)率，煤炭資源稅實(shí)行從價(jià)定率計(jì)征。
地質(zhì)工作服務(wù)水平進(jìn)一步提高。截至2014年底，1∶5萬(wàn)區(qū)域地質(zhì)調(diào)查和1∶25萬(wàn)區(qū)域地質(zhì)修測(cè)面積分別占陸域國(guó)土面積的31.7%和61.7%。首次實(shí)現(xiàn)中國(guó)管轄海域1∶100萬(wàn)區(qū)域地質(zhì)調(diào)查全覆蓋。2014年，施工探采結(jié)合水文井170多眼，解決了30萬(wàn)缺水群眾飲水困難。全國(guó)地質(zhì)資料共享服務(wù)平臺(tái)全年訪(fǎng)問(wèn)量62萬(wàn)次; 國(guó)家和省級(jí)地質(zhì)資料機(jī)構(gòu)提供資料服務(wù)13萬(wàn)份次。
五、最高檢發(fā)布地勘單位和人員所涉有關(guān)犯罪的批復(fù)
最高人民檢察院于2015年10月27日發(fā)布了《關(guān)于地質(zhì)工程勘測(cè)院和其他履行勘測(cè)職責(zé)的單位及其工作人員能否成為刑法第二百二十九條規(guī)定的有關(guān)犯罪主體的批復(fù)》，自2015年11月12日起施行。該《批復(fù)》指出：“地質(zhì)工程勘測(cè)院和其他履行勘測(cè)職責(zé)的單位及其工作人員在履行勘察、勘查、測(cè)繪職責(zé)過(guò)程中，故意提供虛假工程地質(zhì)勘察報(bào)告等證明文件，情節(jié)嚴(yán)重的，依照刑法第二百二十九條第一款和第二百三十一條的規(guī)定，以提供虛假正明文件罪追究刑事責(zé)任;地質(zhì)工程勘測(cè)院和其他履行勘測(cè)職責(zé)的單位及其工作人員在履行勘察、勘查、測(cè)繪職責(zé)過(guò)程中，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，出具的工程地質(zhì)勘察報(bào)告等證明文件有重大失實(shí)，造成嚴(yán)重后果的，依照刑法第二百二十九條第三款和第二百三十一條的規(guī)定，以出具證明文件重大失實(shí)罪追究刑事責(zé)任。”
該批復(fù)的實(shí)施將制止礦產(chǎn)資源勘查過(guò)程中地質(zhì)工程勘測(cè)單位和工作人員為了滿(mǎn)足委托人的需要或意愿，而故意提供虛假的工程地質(zhì)勘察報(bào)告，或者嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，出具的工程地質(zhì)勘察報(bào)告等正明文件重大失實(shí)的行為，有效地遏制資料作假的問(wèn)題，凈化礦產(chǎn)資源勘查市場(chǎng)和減少相關(guān)糾紛的發(fā)生。
六、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》
國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年11月8日發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案的通知》，部署全面加強(qiáng)自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查和監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)工作，堅(jiān)持邊改革實(shí)踐邊總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步建立健全自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度。
方案提出，通過(guò)探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，推動(dòng)建立健全科學(xué)規(guī)范的自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，努力摸清自然資源資產(chǎn)的家底及其變動(dòng)情況，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、有效保護(hù)和永續(xù)利用自然資源提供信息基礎(chǔ)、監(jiān)測(cè)預(yù)警和決策支持。方案要求，試點(diǎn)工作應(yīng)遵循堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)、突出核算重點(diǎn)、注重質(zhì)量指標(biāo)、確保真實(shí)準(zhǔn)確和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的原則。試點(diǎn)的主要內(nèi)容是，根據(jù)方案采集、審核相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，研究資料來(lái)源、核算方法和數(shù)據(jù)質(zhì)量控制等關(guān)鍵性問(wèn)題，探索編制高質(zhì)量的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。按照優(yōu)先核算具有重要生態(tài)功能的自然資源的考慮，試點(diǎn)地區(qū)主要是探索編制土地資源、林木資源、水資源實(shí)物量資產(chǎn)賬戶(hù)，有條件的試點(diǎn)地區(qū)還可以探索編制礦產(chǎn)資源實(shí)物量資產(chǎn)賬戶(hù)。在試點(diǎn)過(guò)程中及時(shí)總結(jié)評(píng)估試點(diǎn)效果和存在問(wèn)題，形成可復(fù)制可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局將會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度，并編制出全國(guó)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。
根據(jù)自然資源的代表性和有關(guān)工作基礎(chǔ)，方案提出在內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市開(kāi)展編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)工作。目前，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局正在會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)積極部署推動(dòng)試點(diǎn)工作。按照方案的要求，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，推動(dòng)建立健全科學(xué)規(guī)范的自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，努力摸清自然資源資產(chǎn)的“家底”及其變動(dòng)情況，為完善資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度提供信息基礎(chǔ)，可以為生態(tài)文明建設(shè)和綠色低碳發(fā)展提供信息支撐、監(jiān)測(cè)預(yù)警和決策支持。
七、“兩高”發(fā)布司法解釋規(guī)范辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件，生產(chǎn)安全事故中“隱名持股人”可認(rèn)定為犯罪主體
在危害生產(chǎn)安全刑事案件中,對(duì)于身居幕后的“隱名持股人”該如何追責(zé)?對(duì)于故意隱匿、遺棄事故受傷人員的行為又該如何定罪?針對(duì)公眾所關(guān)心的生產(chǎn)安全事故中涉及的相關(guān)法律適用問(wèn)題，最高人民法院、最高人民檢察院于2015年12月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(下稱(chēng)《解釋》)給予明確規(guī)定。
《解釋》共17條，針對(duì)辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件起訴、審判過(guò)程中存在的突出法律適用問(wèn)題，作出了有針對(duì)性的規(guī)定，內(nèi)容涵蓋相關(guān)犯罪主體范圍、定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)、從重從輕處罰情節(jié)的具體運(yùn)用以及相關(guān)公職人員貪污賄賂、瀆職犯罪的認(rèn)定處理等方面的多個(gè)重要問(wèn)題?！督忉尅穼⒂?015年12月16日起正式實(shí)施。
八、環(huán)保部、國(guó)土資源部：礦產(chǎn)資源規(guī)劃無(wú)環(huán)評(píng)將不予審批
環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部于2015年12月就做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作聯(lián)合發(fā)出通知明確提出，國(guó)土資源主管部門(mén)在組織編制有關(guān)礦產(chǎn)資源規(guī)劃時(shí)，應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)要求，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，同步組織開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。未依法編寫(xiě)環(huán)境影響篇章或說(shuō)明、環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求其補(bǔ)充;未補(bǔ)充的，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)不予審批。
九、法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015~2020年)印發(fā)
2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015~2020年)》?！毒V要》指出，黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，意義重大、影響深遠(yuǎn)、任務(wù)艱巨。為深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，如期實(shí)現(xiàn)法治政府基本建成的奮斗目標(biāo)，針對(duì)當(dāng)前法治政府建設(shè)實(shí)際，制定本綱要。
《綱要》總體目標(biāo)是：經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。
十、中國(guó)“十三五”能源發(fā)展路徑：瞄準(zhǔn)清潔低碳
2015年12月29日，在全國(guó)能源工作會(huì)議上，國(guó)家能源局局長(zhǎng)努爾·白克力闡述了“十三五”中國(guó)能源發(fā)展路徑。“十二五”期間，中國(guó)以年均3.6%的能源增速保障了國(guó)民經(jīng)濟(jì)7.8%的增速，單位GDP能耗累計(jì)下降18.2%。水電、核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)規(guī)模分別增長(zhǎng)1.4倍、2.6倍、4倍和168倍，帶動(dòng)非化石能源消費(fèi)比重提高了2.6個(gè)百分點(diǎn)。
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